找准问题症结 借鉴成功经验

——积极探索转型发展之路 致力早日实现耒阳梦

市发展和改革局局长 黄小平

﹙2014年10月20日﹚

耒阳市是一个典型的煤炭资源型城市，因煤而兴，也因煤而困。因为资源枯竭、转型滞后和市场疲软，致使我市当前经济已陷入历史低谷。如何痛定思痛，加快发展，加力转型，这不仅是一个亟待深入分析研究的重大战略问题，而且是我市当前迫在眉睫的必解难题。市发展和改革局作为推进全市转型发展的综合职能部门，近年来一直在积极探索转型发展之路，致力早日实现耒阳梦。下面从三个方面谈点粗浅看法与建议。

一、我市经济转型的困难与问题

我市在经济转型方面主要表现有如下问题：

1. 正能量明显不足：经济转型过去在我市领导层、职能部门、企业、群众中，不同程度的表现出叶公好龙、听之任之、三心二意、袖手旁观等倾向，转型发展的正能量明显不足。

2. 思路迷糊不清：既没有确立转型发展的战略思想和产业定位，也没有具体的路经规划和行动导航，转型发展似“无头苍蝇”。 

3. 先天营养不良： “一煤独大，单点支撑”，产业结构不合理、传统产业占比过大，转型发展“先天营养不良”。

4. 缺乏产业支撑：传统优势产业重创萎缩，新的接续替代产业尚未形成，转型发展缺乏产业的支撑和引导。 

5. 保障要素乏力：政府主导力度弱而分散，且管理不规范，致使土地、资金、技术、劳动力等保障要素乏力，使企业力不从心。特别是因近年我市煤炭经济自拌跌跤、财源骤然跌落，政府财政已是顾影自怜，爱莫能助。

6. 唱独角戏：早些年由政府主导的一场“转型革命”在我市悄然兴起，但由于执行力的不足，缺少企业微观主体的配合与参与，很多情形是政府一厢情愿唱独角戏，致使“孤掌难鸣”，成效不大。 

二、国内外经济转型成功经验

资源型城市转型是一个世界性问题，早在上世纪60年代就开始其实践活动，上世纪末作为一个重要理论课题正式提出。历经几十年，成功的并不多，可借鉴的经验更少。在此，仅列举几个相对成功的案例，供学习参考。

1.德国鲁尔区的经济转型模式——政府主导，政策支持

主要特点：

(1)发挥政府主导力在产业转型中的作用。在产业转型中，政府对经济的主导力主要体现在以下几个方面：一是设立专门的部门，专门负责老工业基地的振兴，以及相关地区的协调;二是制定长期有战略性的振兴规划，从而保持振兴策略的长期作用; 三是提供足够的资金扶持。例如建立技术园、治理环境、制定煤炭补贴税等。

    (2)改造传统资源型产业，完善基础设施。对资源型产业实行大力的改造，保留赢利多和机械化水平高的大矿井，同时采用各种优惠政策进行激励，主要是直接的经济刺激，例如：投资补贴、政府收购、价格补贴、环保资助、税收优惠、研究与发展矿工补贴补助等。

    (3)吸引资金和技术，大力扶持新兴产业。靠优惠的政策，加上强有力的扶持措施，使得信息、电子信息、生物、医疗等新经济得到极为迅速发展。

    (4)筑起社会保障大堤。由于资源产业的枯竭，以及政府对赢利低，科技含量低的矿区关闭，造成了一大部分的失业人员．为了保证失业者的生活，政府极大限度的提升社会保障。例如养老保险、失业保险（补贴）、医疗保险以及公职人员退休金和职工病假工资等，很大程度的降低了人们的经济压力。

2. 江苏徐州经济转型模式主要特点

(l)政府的领导力强，在经济转型的过程中，政府的指导力作用突出。

    (2)大力发展自身优势，发展科技含量高、污染程度低的新产业，并培养新的主导产业。

    (3)大力发展第三产业，打造区域性服务优势，根据自身的地理优势，将自身建造成为贸易、物流、金融中心。

    (4)不断改善自身的基础设施，提高城市对经济的服务能力，坚持在转型中寻求经济发展契机，不断完善城市功能，从而实现经济体制由单一化向多元化的转交。

    (5)加大自身的开放力度，不仅对外面的企业进行招商引资，并且鼓励本土业走出去，建设出口加工区，设立保税仓和内陆港口规划建设，加大南北共建力度。

3. 日本九州、法国洛林——整体退出模式

    主要特点：

    (1)大规模关闭成本高、消耗大、污染重的企业。对于煤炭开采行业，虽然并非一次性的全部关闭，但是也开始逐渐关闭，将地区的经济中心挪到新型产业上来。同时引进科技含量高，发展潜力大的行业，用高新技术对产业结构进行调整，以达到产业转型的目的。

(2)对煤炭资源型产业退下来的工人进行创业培训，创建创业园，鼓励经济的多元化发展．在资金税收政策等方面给予优惠．

    (3)对员工进行培训提高，保证再就业的数量质量。员工素质的提高，直接减少了失业人员的数量。

    (4)转型路线长，一般需用30--50年完全完成经济转型。

4. 成功转型的共同点

(1)资源并未完全枯竭时开始实施经济上的转型。

(2)制定长期的战略性转型规划，并注重培植新的经济增长点。

 (3)政府对经济的主导力度强而持续，长期的坚持产业转型政策不动摇。

(4)选择与自身资源相近的产业为新的主导产业，大多是对资源进行深加工，延伸产业链。

(5)在培养新的主导产业的同时，结合自身的特点，促进经济多元化以及第三产业的发展。

(6) 重视科技创新和员工素质提高。  

三、推进我市转型发展的思考与建议

﹙一﹚制订产业规划，为转型发展提定力

经济转型是一项复杂慢长的系统工程，不可能一蹴而就、立杆见影，一般需要几年乃至几十年的艰苦努力才可成功。因此我们要牢固树立转型发展的战略思想，制订长远的规划蓝图。在具体工作中，要强化规划引领作用,持之以恒、紧抓不放，抓出成效，而不决能举棋不定、随心所欲、雷大雨小、虎头蛇尾。我市产业规划与发展重点建议： 

1.以煤电技改升级为重点，提质发展传统优势产业。提升煤炭产业：主动对接国家新一轮煤矿关闭工作，实施“四大”﹙大公司、大煤矿、大产能、大保障﹚发展战略，组建全市性煤业集团服务总公司，创立统一的生产经营销售公司、大型洗煤基地和仓储物流基地，确保我市煤炭产业可持续发展，使本埠煤炭产量稳定在800万吨左右。壮大电力产业：围绕建设泛珠三角重要的能源基地，巩固水电、发展火电，重点支持大唐电厂三期120万KW机组扩建工程、耒杨电厂扩能改造和远景风能及岱朗光伏发电等新能源项目，强化电网建设和管理升级，打造最稳最优的耒阳供电体系。改造建材、冶金产业：果断淘汰传统水泥、冶炼等落后产能和高污染、高耗能产业，强制传统类企业实施技改升级，拓展发展空间，支持南方水泥、焱鑫等为代表的建材、冶炼产业健康发展。

2.以园区经济倍增为重点，大力发展新型工业。以园区经济倍增计划为重点，把新型工业化作为推动转型发展、实现跨越争先的主战场。根据各园区功能定位，合理确定主导产业，实行差异化发展，形成功能互补的特色园区。经济开发区要以全面承接沿海产业转移和战略性新兴产业为主，其中蔡伦科技工业园规划发展食品加工、生物制药、轻工制造、机械制造、综合产业等产业群；哲桥精美制造工业园规划发展电子产业、高端数字化和信息化设备制造、中高端机械装备制造等产业群；大市循环经济产业园规划发展冶炼、化工、建材等产业集群。全市努力打造产值过10亿元的非煤骨干企业10个，产值过500亿元的园区1个，产值过100亿元的产业1个，成功构建5-6个新型工业支柱产业，实现由“单一煤炭工业”向“多元新型工业”转型，由“高载能工业”向“生态型工业”转型，由“分散式工业布局”向“集约化发展”转型，由“传统工业”向“新型工业”转型。

3.以农产品深加工为重点，扶持发展现代农业。以“一村一品”、“一乡一业”作为主攻方向，立足优势、因地制宜、统筹规划、科学布局，大力发展现代农业。一是大力发展基地农业：加快农村土地流转步伐，抓好油茶、楠竹、优质稻、红薯、黄花菜、蔬菜、烤烟、畜禽、药材、茶叶、烤烟、蓝莓、杨梅、用材林等为重点的农产品生产基地建设，力争在三年内创建省级现代农业示范县和国家级现代农业示范区。二是重点推进精深加工农业：制订和实施农产品加工业振兴规划，尽快完成全市农产品加工业布局，力争在3-5年内初步形成与农产品生产基地相配套的区域性农产品生产加工中心，建成销售收入过10亿元的龙头企业1-2家﹙绿海粮油、神农油茶等﹚，过亿元的龙头企业5-8家﹙耒阳红薯粉皮、江头贡茶、奇宏楠竹、东方牧业、张飞酒、蔡伦现代农业科技园等﹚。三是支持休闲观光农业：重视发展集种养、加工、旅游、休闲为一体的农业园项目建设，促进休闲观光农业和传统农业“两栖化”发展，力争3年内建成上规模的4A农业庄园30个以上。

4.以区域性商贸中心和现代物流中心建设为重点，加快发展现代服务业。把加快发展现代服务业作为优化升级的重点和增长点。以建设区域性商贸中心和现代物流中心为目标，构建城中大商场、城内特色街、城区大市场、城郊大物流发展格局。完善现代商贸流通体系：以打造“湘东南商品集散中心”为目标，加强市场体系建设，突出重点，尽快筹建湘南农产品交易、汽车交易、建材装饰、再生资源回收等4个专业超级大市场以及特色商业街、大型商场、大型商业综合体，超前谋划和推进电子商务和网络市场。大力发展现代物流业：重点是加快哲桥现代国际物流园的建设步伐，强力加快完善基础设施，整合分散在市域内的物流中心、配送中心，引导物流企业入驻哲桥国际物流园；统筹规划高标准建设清洁环保的煤炭物流中心。

5.以蔡伦竹海开发建设为重点，着力发展旅游业。要以蔡伦竹海为龙头，蔡伦纪念园、古县衙、农耕博物馆、党史馆、神农温泉城、耒水湿地公园、耒水沿河风光带、武广文化新区等相衬托，兴建一批重点景区﹙把蔡伦竹海创建国家4A级旅游景区、精心打造古县衙为千年古县象征、神农温泉城成功申报中国温泉城和国家游泳冬训基地、耒水沿河风光带打造生态文明新亮点﹚，让各大景区竞相发展，聚合一体，亮出一张吸引眼球、具备全国乃至世界影响力和耒阳特色的旅游名片。

﹙二﹚抓好“五大”建设，为转型发展增实力

“五大”（即大平台、大招商、大项目、大企业、大产业）建设是政府抓好转型发展的切入点。

1.抓好园区大平台建设。必须科学制订各园区发展规划和实施细节，加大园区投入，完善园区配套基础设施，确保水、电、路、气、信等生产要素供应充足，创建优越的硬件条件和发展环境;必须严格执行大平台规划中已经确定的产业发展定位、空间布局、基础设施建设以及公共服务平台建设等; 必须明确各大平台开发模式和管理体制，建立严格的项目准入制度; 必须强化规划引领作用,坚持规划引领项目，项目服从规划，以后新上工业企业一律要落户相应园区，现有工业企业也要作好规划和安排，限期向园区转移搬迁。

2.抓好大招商建设。调整招商思路，由指标营销到目标营销，根据战略定位来选商招商。突出产业招商，围绕我市重点产业、优势资源，加大项目的土地、资金、环境等要素保障力度，策划一批“对上可申报、对外可招商”的大项目、好项目；强化园区招商，把园区招商作为当前和今后一个时期招商引资工作的重中之重；创新招商方式，注重领导招商、能人招商、以商招商和老乡招商；优化环境﹙治安、廉洁、诚信、基础设施、公共服务平台、品牌推广等﹚招商，不断增强投资环境的竞争力，力争每年能引进40个左右的大项目、好项目，同时要加大对签约项目的跟踪、执行力度，确保项目高效推进，顺利落地。

3.抓好大项目建设。要把项目建设作为转型发展的核心之举，集中全市力量，凝聚全民之智，强力推进。把握政策导向，突出优势特色产业，加强项目谋划。优选强势项目，紧抓大项目，支持有作为、有能力、有责任的投资者创业发展。加强项目建设管理，加快项目建设进度，提高项目投达产率。创造条件，落实项目审批﹙核准、备案﹚、土地、环评、规划、资金等建设条件，推动项目早日开工建设，按期建成投产。规范重大项目引进和推进机制,全市要统一建立并完善重大项目引进评估决策机制、项目推进服务机制、项目落地有序机制、问题项目退出机制等一系列制度。建立项目建设长效机制，形成一批在规划、一批在建设、一批在投产的滚动发展的项目建设格局。力争每年有60个左在的重大项目建成投产。

4.抓好大企业建设。不仅要招商引资和推动项目建设，更要强化企业自主创新能力，不断提升产业层次，加大对企业的支持和培育力度，在全市公开甄选10个左右有效益、有前景的企业﹙如焱鑫、富弘、诚松、汇升生物、蔡伦竹海等﹚，按企业所需，尽政府之能，对入选企业进行重点支持，帮助其做大做强，构建产业航母，形成产值，贡献税收，打造亮点，树立标杆。

5.抓好大产业建设。要牢固树立“转型发展、产业立市”的战略思想，突出工业为主导，准确定位，差异发展，主攻强项。既要从实际出发，因地制宜，巩固壮大传统优势产业﹙如能源、电力、冶炼业、建材业等﹚，更要与时俱进，登高望远，着力发展具有潜在优势的新兴主导产业﹙如循环经济、机械制造、农产品加工、旅游业、电子信息、生物医药等﹚，全力打造我市产业发展增长极，努力构建我市新型工业的新格局。全市每个周期﹙5年﹚重点扶持1-2个特色产业﹙建议首选循环经济和农产品精深加工两大产业作试点﹚。

﹙三﹚加快完善保障要素，为转型发展聚合力

1. 优化经济发展环境施“铁腕”。实行辖区领导包干负责制，强化出问题就是工作渎职，不及时处理好问题就是工作失职的观念。纪检监管部门要采取定期拉网、明察暗访、随机抽查、公开曝光等方式开展效能监察；严厉查处及时曝光机关办事作风“马虎、拖拉、推诿、扯皮”和“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象；坚决打击“乱检查、乱收费、乱罚款、乱摊派”和“吃、拿、卡、要、报”等不良行为；特别是对“强揽强阻、强买强卖、强征强拆”等丑陋行径要实施霹雳行动、剑刺心窝；坚决实施优化发展环境“零干扰”、“零容忍”、“零失误”，坚持“老虎苍蝇”一起打，“黑白两道”一起抓，以“踏石要有印、抓铁必留痕”的精神，促进优化发展环境工作顺利推进。加强诚信体系建设，建立信用的收集、评估、披露以及失信行为的惩戒制度；组建诚信公司，建立社会信用等级评定制度。加强正面宣传力度，增加负面曝光出彩率，争创诚信政府、诚信企业、诚信市民。

2. 切实破解转型发展要素瓶颈。在资金方面要创新思路，全力做好招商引资、银行融资、向上争资、盘活存资、激活民资“五资文章”，每年力争到位总额突破100亿元；在用地方面要实施土地储备、规划用地、集约用地、退出用地等机制，要强化规划重处缔，坚决制止和防止土地性质的随意转变，全面清理和严厉查处各类大肆圈地、倒卖土地等投机行为；在人力资源方面要深入推进职业教育办学模式改革，创新“产教结合、校企合作”办学模式，推行“以需定产，定向培养”，整合资源，加强实用技术和职业技能培训，为企业输送专业人才；成立转型发展智囊团机构，请专家学者和能人老板为我市转型发展“把脉问诊和开药治病”。

3. 强化产业政策导向。制定和出台具体的专项扶持政策，营造良好的制度环境；建立“耒阳市转型发展基金”，专门用于鼓励新兴产业、扶持接续替代产业发展；在产业政策方面，必须要明确扶持发展、鼓励发展、优先发展、允许发展以及限制发展、禁止与淘汰发展的产业和项目；整合部门资源，尽可能做到统筹资金，集中力量办大事；优化投资结构，倾斜配置资源，营造地方企业做大做强的良好氛围，其中我市每年的资源枯竭城市项目财政转移支付资金50％要用于产业扶持，通过良好的政策导向，增强产业集聚效应和促进经济转型升级。

4. 推进新型城镇化建设。一是必须首先抓好总体发展规划。在规划理念上必须把城镇规划和城乡统筹结合起来；在规划实践上要借鉴好的规划思路和做法，要与产业布局、功能定位相结合，注重规划能吸纳城镇居民和失地农民就业的产业，作为城镇化发展的基础和重要支撑；要把节约、集约用地与新农村建设相结合，注重提高郊区土地使用效率，以城镇化带动农业现代化和新农村建设。二是必须优化产业发展布局。各地要根据不同的区位优势，因地制宜，错位发展，实行“产城融合”的城镇化发展方针，新型城镇化建设要与相对集中的工业园区形成“产城融合”的共同体；新城镇规划的产业园区与中心城区产业转移及其重大项目建设产业布局一体化；各类新城镇要与本地资源和综合开发利用一体化。三是必须坚持以人为本的原则，维护农民的合法权益，让广大农民得到实惠。要加快推进农村集体建设用地使用制度的改革,逐步实施关于集体建设用地流转政策,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益,逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地。要搞好农村宅基地置换和村庄整理所节约土地的改革试点工作。四是必须进一步完善城乡统筹的基础设施建设和城乡均等公共服务。要进一步完善农村的“路、桥、水、电、气、信”等基础设施；要按照城乡公共服务均等化原则，加大对新城镇教育、医疗、文化、体育等公共设施建设，重点解决农民“上学难（贵）、看病难（贵）”的问题；要保护好各地具有特色的自然风貌和文化特色。

﹙四﹚建立完善干部考核机制，为转型发展添动力

政治路线确定之后，干部就是决定因素。增强全市各级干部的操控力、操作力和内动力是加快推进转型发展的重要保证。转型发展需要科学的干部考核机制保驾护航。要制订科学、务实、简洁、严谨、激励的转型发展考核办法，实施市级主要领导联产业、经济综合职能部门包产业，其它市级领导和部门包项目的转型责任机制；应按照“转什么，考什么”的原则，突出考核结构调整、产业培植、科技创新、节能减排、招商引资、重大项目建设的成效；明确量化任期目标任务﹙主要是产业规模和税收贡献﹚，使转型发展成为培养厉炼干部的大课场，检验事业进步的主考场，把转型工作作为检验干部能力的试金石。通过转型发展责任制和考核办法的实施，形成“无功就是过，平庸就是错，占位必司职，无为就让座”和“产业兴、干部升”的用人导向，为转型发展添动力。