耒阳市人民政府行政复议决定书

耒府复决字〔2023〕5号    

申请人：李某某，男，1967年1月19日出生，公民身份号码：4304191967XXXXXXXX，户籍地：湖南省XX市XXX街道办事处XX居委会XX组。

委托代理人：李某，男，1988年11月26日出生，公民身份号码：4304811988XXXXXXXX，户籍地：湖南省XX市XXX街道办事处XX居委会XX组。系申请人之子。

被申请人：XX市综合行政执法局，住所地：耒阳市XXX路XX号。

法定代表人：贺某某，该局局长。

委托代理人：郑某某，XX市综合行政执法局法规股股长。

申请人对被申请人作出的耒综执〔2021〕罚字2008-1号行政处罚决定书不服，于2023年3月15日向本机关申请行政复议。本机关已于2023年3月16日依法受理，本案现已审理终结。

申请人请求：撤销对申请人的处罚与房屋强制拆除的决定。

申请人称：申请人是XXX街道XX村XX组村民，生有两子，现两个儿子均已成家并单独分户，大儿子一家与申请人一同居住在1995年经其所属当地人民政府批准建房的284平方米的平房内。因平房墙壁已有多处开裂，梁柱霉烂脱节、倾斜，房屋部分地基有所塌陷，下雨天屋子出现漏雨现象，破旧房子已成危房，一家9口人无法居住。申请人于2021年9月12日特向XX居委会、XXX办事处申请要求建房。在居委会相关领导的要求下，进行危房改造并取得XX村XX组村民、XX居委会、XXX办事处的同意后，对房屋进行危房改造。改建的房屋是在原址原貌上改建的，没有阻挡城市规划道路、消防，且符合一户一宅的标准。申请人向相关部门办理规划手续、土地使用权证，但因相关部门不作为导致该建筑房屋未能办理相应规划证件，该规划手续等应当予以补办。申请人所属房屋为1995年5月份和1998年5月份经过当地人民政府批准（详见《农村私人建房用地许可证》《建设用地批准书》）所建房屋2层，占地面积284平方米，被申请人认定申请人的房屋系违建，其事实与理由不符，应当考虑以人为本，户有所居，避免造成申请人一家9口流落街头。请求耒阳市人民政府查明事实，撤销对申请人的处罚与房屋强制拆除的决定，给予申请人建房批准及手续补办，支持申请人的复议请求。

申请人向复议机关提供了以下证据：证据一、身份证复印件；证据二、旧房改造申请报告及房屋照片；证据三、耒阳市郊区村民修建房屋申请报告；证据四、耒阳市市民房屋修建许可证两份；证据五、建设用地批准书；证据六、城乡个人建房用地申请表；证据七、行政处罚决定书等。

被申请人答复称：一、被申请人对申请人作出的耒综执〔2021〕罚字2008-1号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿，法律适用准确，程序合法，裁量合理，依法应予维持。2021年11月26日，被申请人接到XX市自然资源局移送案件表（2021499）：XXX办事处XX居委会XX组李某某非法占地、违法建设案。被申请人当即以违法建设（非法占地由被申请人资源环境大队另案查处）立案，2021年12月22日领导批准立案（耒综执〔2021〕罚字2008号）。经被申请人调查查明，申请人于2021年10月开始动工建设，现一层在建，占地300平方米，建筑面积300平方米。2021年9月12日，申请人房屋已显破旧的情况下，向XX居委会XXX办事处申请要求建房，但未鉴定危房等级，未取得建房相关手续，私自在XXX街道办事处XX居委会XX组进行违法建设，市自然资源局认定申请人非法占地、未批先建行为系无法采取改正措施消除对规划实施影响的行为。2022年3月14日，被申请人对申请人未办理建设工程规划许可证进行建设的违法行为调查终结，认定申请人未办理建设工程规划许可证的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条"在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者……申请办理建设工程规划许可证"之规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条"……未取得建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款"之规定，对申请人予以行政处罚的法律适用准确。被申请人调查终结后，经重大行政处罚决定法制审核，行政机关负责人集体讨论决定，行政处罚前告知了申请人拟作出的行政处罚决定内容、事实、理由、依据及其依法享有的陈述、申辩、要求听证的权利，当事人于2022年4月26日签收处罚决定书。但因申请人一直不配合被申请人资源环境大队取证调查工作，无法取得有效证据，故对非法占地一事暂未作出相关处罚决定；2022年10月18日，XX市自然资源局函告拆除李某某在XXX办事处XX居委会XX组的违法建筑，被申请人依据《耒阳市综合行政执法局行政处罚监督制度》第六条之规定，对该案件进行纠错。2022年12月8日，再次经行政机关负责人集体讨论而做出耒综执〔2021〕罚字2008-1号《行政处罚决定书》的程序合法。在被申请人组织行政机关负责人集体讨论之前，2022年10月21日接到耒阳市自然资源局（耒自然资〔2022〕178号）关于尽快依法拆除"两违建设"的函。函中明确：该土地已报湖南省人民政府批准，办理了《湖南省人民政府农用转用、土地征收审批单》（政国土字第1488号），为耒阳市2019年第一批次城镇建设用地地块四，已纳入市人民政府土地储备库。该行为不但涉嫌违法，而且将严重侵害国家储备土地权益。根据耒阳市人民政府《关于印发耒阳市违法建设查处办法的通知》（耒政发〔2017〕23号）和耒阳市人民政府《关于印发耒阳市土地储备管理实施细则的通知》（耒政发〔2022〕8号）等相关文件的规定，严格按照土地管理和城乡规划的法律法规要求，尽快组织当地政府和相关职能部门依法对违法建筑实施拆除。申请人房屋确系市自然资源局（城乡规划主管部门）认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。因此，2023年2月15日撤销耒综执〔2021〕罚字2008号行政处罚决定书，重新作出耒综执〔2021〕罚字2008-1号行政处罚决定书，对申请人违法建设的房屋因未取得建设工程规划许可证，也无法采取改正措施消除对规划实施影响，限当事人15日内自行拆除违法建设的一层房屋（建筑总面积300平方米），同时并处罚款的行政处罚裁量是合理的。二、关于申请人复议时认为"旧房改造前所建房屋两层合法合规，旧房自行拆除后理应批准建房及手续补办"的理由不能成立。申请人于1995年7月和1998年5月经过当地人民政府批准所建房屋两层，占地面积284平方米，取得《耒阳市市民房屋修建许可证》；1998年10月30日，耒阳市国土管理局填发《建设用地批准书》；但该许可证与批准书的使用权是基于申请人原存在的旧房屋，在申请人的原旧房屋被自行拆除改建后，改建房屋所使用的建设土地仍需满足新的城乡规划要求，即必须取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》，在《建设用地规划许可证》的范围内使用土地，并按照《建设工程规划许可证》的内容进行建设。因此，申请人应根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条"……建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。"之规定，重新取得土地使用权。故申请人原取得的土地使用权在房屋改建后并不必然为申请人所有。也就是说，申请人在房屋改建后，只能取得《建设用地规划许可证》范围内的土地使用权，其原取得的土地使用权已自行灭失。综上所述，申请人在未能取得《建设用地规划许可证》擅自进行违法建设的情况下，对申请人改建房屋后未能取得《建设用地规划许可证》擅自进行违法建设的房屋应予以限期拆除。

被申请人向复议机关提供了以下证据：证据一、案件移送（接受）表；证据二、责令停止自然资源违法行为通知书；证据三、身份证复印件；证据四、规划认定意见书；证据五、案件来源登记表；证据六、立案审批表；证据七、责令停止建设通知书；证据八、执法调查通知书；证据九、送达回执；证据十、询问调查笔录；证据十一、勘验笔录；证据十二、现场勘测照片；证据十三、当事人送达地址确认书；证据十四、执法证复印件；证据十五、调查终结报告；证据十六、行政处罚建议审批表；证据十七、案审会议记录；证据十八、行政处罚告知书；证据十九、处罚决定审批表；证据二十、行政处罚决定书；证据二十一、收文处理单；证据二十二、耒自然资〔2022〕178号；证据二十三、收发文处理单；证据二十四、现场照片；证据二十五、行政处罚监督审批表；证据二十六、案审会议记录；证据二十七、行政处罚决定审批表；证据二十八、行政处罚决定书等。

本机关经审理查明：2021年11月26日，被申请人收到耒自然资移字2021499号XX市自然资源局移送案件表。当日，XX市自然资源局向申请人送达了《责令停止自然资源违法行为通知书》。2021年12月22日，被申请人就申请人涉嫌违法建设一案审批立案，案号为耒综执〔2021〕罚字2008号。2022年3月2日，被申请人向申请人送达了《责令停止建设通知书》《执法调查通知书》。并向申请人的委托代理人李某开展询问调查。2022年3月16日，被申请人工作人员对涉案现场进行勘验，并拍摄勘验照片。2022年3月14日，被申请人就申请人违法建房一案形成调查终结报告，该报告载明：申请人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，建议对申请人未批先建违法行为作出处9000元罚款。2022年4月7日，被申请人向申请人送达了耒综执〔2021〕罚告2008号《行政处罚告知书》。申请人未在法定期限内提出听证申请，也未提出陈述、申辩意见。2022年4月26日，被申请人向申请人送达了耒综执〔2021〕罚字2008号《行政处罚决定书》。2022年10月8日，耒阳市自然资源局向被申请人制发《关于尽快依法拆除"两违建设"的函》（耒自然资〔2022〕178号）载明：申请人利用国庆假期实施抢建至一层，在当地影响极为恶劣。由于该处土地已经湖南省人民政府批准，办理了《湖南省人民政府农用转用、土地征收审批单》（政国土字第1488号），为耒阳市2019年第一批次城镇建设用地地块四，已纳入市人民政府土地储备库。该行为不但涉嫌违法，而且将严重侵害国家储备土地权益。根据耒阳市人民政府《关于印发<耒阳市违法建设查处办法>的通知》（耒政发〔2017〕23号）和耒阳市人民政府《关于印发<耒阳市土地储备管理实施细则>的通知》（耒政发〔2022〕8号）等文件的规定，请被申请人加大打击力度，严格按照土地管理和城乡规划的法律法规要求，尽快组织当地政府和相关部门依法对违法建筑实施拆除。2023年2月15日，被申请人撤销耒综执〔2021〕罚字2008号《行政处罚决定书》，重新作出耒综执〔2021〕罚字2008-1号《行政处罚决定书》。2023年2月22日被申请人向申请人送达《行政处罚决定书》。申请人不服，向本机关提出复议申请。

另查明：1995年7月，申请人取得《耒阳市市民房屋修建许可证》编号：0005704，该许可证载明：建筑结构：砖混；建筑占地面积：142.76㎡；建筑面积建筑层数：284㎡、两层。1998年5月31日，申请人取得《耒阳市市民房屋修建许可证》编号：0005722，该许可证载明：建筑结构：砖混；建筑占地面积：142.7㎡；建筑面积建筑层数：284㎡，两层；有效日期：1999年5月31日。1998年10月31日，申请人取得建设用地批准书。XX市自然资源局出具《规划认定意见书》，认定被申请人的建设行为系无法采取改正措施消除对规划实施影响的行为，建议拆除。被申请人重新作出行政处罚决定之前未向申请人送达《行政处罚告知书》，告知申请人享有陈述、申辩、要求听证等权利。

本机关认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条之规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。本案中，被申请人在重新作出耒综执〔2021〕罚字2008-1号《行政处罚决定书》之前，未向申请人送达《行政处罚告知书》，未履行告知义务，剥夺了申请人的陈述、申辩、要求听证等权利，该行政处罚决定程序严重违法，应予以撤销。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，本机关决定如下：

一、撤销被申请人XX市综合行政执法局作出的耒综执〔2021〕罚字2008-1号《行政处罚决定书》；

二、责令被申请人XX市综合行政执法局60日内重新作出具体行政行为。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

耒阳市人民政府    

                       2023年4月26日    

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