耒阳市人民政府行政复议决定书

耒府复决字〔2024〕40号

申请人：曾某某，男，1983年12月16日出生，公民身份号码：4304811983XXXXXXXX，户籍地：XX市XX镇XX村XX组（原XX镇XX村X组）。

委托代理人：曾某某，女，1982年5月24日出生，公民身份号码：4304191982XXXXXXXX，现住：XX市XX街道办事处XX村，系申请人的姐姐。

委托代理人：郑某某，女，广东XX律师事务所律师。

被申请人：耒阳市小水镇人民政府,住所地：耒阳市小水镇群力村。

法定代表人：杜某，职务：该镇镇长。

出席听证负责人：龙某某，职务：该镇党委、副镇长。

委托代理人：罗某，男，湖南XX律师事务所律师。

申请人对被申请人拆除房屋的行政行为不服，向本机关申请行政复议，本机关于2024年6月11日依法予以受理，现已审理终结。

申请人请求：一、撤销被申请人作出的《关于曾某某行政程序信访事项答复意见书》（耒小政发〔2024〕21号）；二、依法确认被申请人小水镇人民政府拆除申请人房屋的行政行为违法；三、责令被申请人小水镇人民政府赔偿申请人的损失250000.00元。

申请人称：一、2023年11月24日，被申请人耒阳市小水镇政府在未通知申请人、未向申请人送达任何法律文书的情况下，派出工作人员将申请人位于耒阳市XX镇XX村XX组的老房子(建筑面积:490㎡)强行拆除。申请人的房屋内有祖辈留下来的古董，如瓷器、陶罐、各种农具等;有父母结婚时留下来的家私、工具;有祖传留下来手工做豆腐的工作坊和用具;还有老人家辛苦攒下来的许多檀香木、樟树木和杉树木等。二、涉案房屋系正常自建房，并不属于危房不应被列入待拆房屋。被申请人提供的证据不足以证明涉案房屋属于危房，其提供的鉴定表一无相应机构的评估资质，二无申请人的现场确认，三无其他相应凭证，仅仅凭一个表格，完全属于敷衍了事。三、被申请人并未依法履行相应的行政程序，其无权直接拆除涉案房屋。首先，拆除房屋的行为属于强制措施，在无任何执法程序的情况下，被申请人不能擅自实施拆除行为；其次，被申请人并未向申请人送达任何有关建筑物属于危房或者违法的通知；再次，即便认定房屋属于违法建筑，被申请人依法可以作出的应当是"限期拆除"的行政处罚行为，而被申请人并未依法作出相应的处罚决定，在拆除之前且未充分听取申请人意见，甚至剥夺申请人陈述、申辩的权利；最后，被申请人并未给予申请人自行拆除的任何通知，并未履行催告程序。综上，被申请人未经法定程序，擅自拆除申请人房屋的行为违法，被申请人依法应当赔偿申请人的损失。

申请人向复议机关提供了如下证据：1.申请人及两委托代理人身份证复印件；2.《关于曾某某行政程序信访事项答复意见书》（耒小政发〔2024〕21号）；3.XX镇XX村出具的涉案房屋证明等。

被申请人答复称：第一，行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向其上一级行政机关或者法律规定的行政机关提出行政复议申请，由受理行政复议申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的法律制度。对复议决定不服可以向法院提起行政诉讼。信访是公民、法人或者其他组织采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位依法依规处理。信访人对信访处理结果不服，可以依据《信访工作条例》第三十五、三十六条申请复查、复核。故申请人应按照《信访工作条例》申请复查、复核。第二，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。第十一条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议……;(十五)认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。行政机关具有管理社会公共事务的权力，亦有保障行政相对人合法权益的行政义务。在行政机关的日常工作中，既承担着法定的行政管理职权，也要对人民群众的来信、来访予以处理。但信访制度与由行政争议引发的行政复议及行政诉讼制度是相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，是不属于信访处理范围的。基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为或者行政机关依据《信访工作条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，亦不属于行政复议。本案中，被申请人作出的《关于曾某某行政程序信访事项答复意见书》处理意见仅是一种告知、指导性行为，并不具有强制力，其对申请人的权利义务并不产生实际影响，故其要求撤销被申请人作出的《关于曾某某行政程序信访事项答复意见书》之复议请求明显不属于行政复议受理范围，依法应当驳回其复议申请。第三，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合规定的，行政复议机关应当予以受理。本案中，申请人的实际复议请求为确认拆除行为违法并要求赔偿。根据耒阳市XX镇XX村村民委员会出具的《关于曾某某房屋拆除的情况说明》，其自认于2023年11月24日组织人员对申请人位于小组正厅房旁边的房屋实施了拆除行为。且申请人提供的证据并不能证明案涉房屋系被申请人实施拆除或者由被申请人委托耒阳市XX镇XX村村民委员会拆除。故被申请人未实施案涉拆除行为，其并非本案适格被申请人，应当依法驳回申请人的行政复议申请。第四，案涉房屋位于XX市XX镇XX村XX组正厅房旁边，系申请人祖父所有，其祖父去世后由曾小某、曾新某(申请人父亲)继承共有，后申请人父亲及申请人均以本人名义在本村民小组重新取得宅基地并建有房屋，案涉房屋一直系空置状态，无人管理亦无人居住。"4·29"长沙居民自建房倒塌事故发生后，上至国家、省市人民政府，下至乡镇人民政府、村民小组以及村民对房屋安全问题相当关注及重视。案涉房屋分别于2022年、2023年均被鉴定为D级危房，房屋出现严重破损，存在严重危险，建议拆除重建，具有极大安全隐患，严重影响村民生命安全，XX市XX镇XX村村民委员会多次与申请人沟通自行拆除无果后由该村民委员会组织拆除，该房屋在被拆除时已不具备居住条件，申请人亦未实际在该房屋生产、生活，故该村民委员会对案涉房屋进行拆除并未损害申请人的合法权益，故申请人要求恢复房屋原状没有事实和法律依据。且村民委员会在实施案涉拆除行为时已对房屋内的物品、财产进行了清点、并登记造册，后应申请人曾某某的要求对房屋进行二次挖掘及清渣，申请人曾某某委托其姐姐曾某某现场监督，将其物品、财产保存在申请人家，其并不存在屋内物品、财产损失。综上，被申请人并未实施涉案行政强制行为，申请人提起本案行政复议申请不符合法定受理条件，依法应予驳回申请人的行政复议申请。

被申请人向复议机关提供了如下证据：1.《关于曾某某行政程序信访事项答复意见书》；2.关于曾某某房屋拆除的情况说明、会议记录、告知函、曾某某房屋物品清单、XX村危房拆除工程施工合同、拆除人工费用收据、拆除照片、物品保存照片；3.《农村危房鉴定表》《农村住房危险性评估报告》；4.中共衡阳市委办公室、衡阳市人民政府办公室印发《关于开展全市居民自建房安全隐患专项排查整治工作方案(试行)》的通知，中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于印发《全省居民自建房安全专项整治工作及百日攻坚行动方案》的通知，中共耒阳市委办公室、耒阳市人民政府办公室印发《关于开展全市居民自建房安全隐患专项排查整治"百日攻坚"行动工作方案》的通知等。

本机关经审理查明：涉案被拆房屋位于XX市XX镇XX村XX组正厅房旁边，曾系申请人祖父所有，其祖父去世后由曾小某（系申请人叔叔）、曾新某(系申请人父亲)继承共有，建成时间1780年，建筑面积490㎡;,砖木结构，两层。因申请人的父母在本组另有住处，其父在世时该房屋曾作为豆腐小作坊，往后的六、七年间无人居住，该房屋内堆放了陶罐、农具、工具、树木等。2022年6月16日，XX村村民委会填报的居民自建房安全专项整治排查信息采集表中涉案房屋安全情况鉴定结论为D级。2022年7月22日，耒阳市农村危房改造工作领导小组办公室鉴定涉案房屋为D级危房，严重破损，严重危险，建议拆除新建。2023年2月21日，耒阳市建设工程质量检测中心鉴定涉案房屋为D级（房屋出现严重破损，存在严重危险），评价与建议：1.对住房进行修缮加固，消除房屋主体结构存在的安全隐患或其他危及住房主体结构安全的危险因素；2.迅速组织人员和财产转移；对该住房进行拆除，防止发生房屋倒塌而危及人的生命和财产安全。2023年5月22日，XX村村民委员会作出告知函，告知申请人，根据现场巡查及鉴定情况，你位于XX村XX组房屋属于危旧闲置房，存在重大安全隐患。依照中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅《关于印发<全省居民自建房安全专项整治工作及百日攻坚行动方案>的通知》精神，特告知如下:1.请自收到告知函三日内，自行组织修缮整改，消除安全隐患；2.若不按时配合整改，镇村两级将依法组织拆除，消除安全隐患；3.房屋拆除后，宅基地权属暂时不变。因申请人曾某某在外务工，房屋鉴定结果、告知函的内容按照村委会规定由分片的村支委负责告知申请人，期间申请人曾某某在电话通知时提出了质疑，后XX镇XX村村民委员会多名干部多次与申请人电话、微信沟通要求申请人自行拆除均无效果。为了妥善处理该事件，当时XX镇驻村干部也通过电话与申请人进行沟通。2023年11月20日，XX村村民委员会召开会议，记录内容为:如何根据实际情况来安排，我们目前还有几户（其中包括申请人）危旧房未拆除，要立即进行拆除。为了落实省、市相关整治危旧房一事，我们村尽快落实拆除，这项工作已落后，市里将会进行通报，并且到现场督查是否拆除。大家要齐心协力，争取下个星期完成，大会上村支两委都表示同意。2023年10月28日，XX村村民委员会与刘某签订《XX村危房拆除工程施工合同》，委托刘某拆除包括申请人在内的危房。2023年11月24日，涉案房屋被拆除。拆除前村干部及工作人员对房屋内财产进行了清点，并搬移至申请人另处房屋保存。2024年3月18日，申请人向国家信访局网上投诉，反映被申请人在不通知的情况下拆除其房屋，要求恢复原貌，赔偿丢失的财产。2024年4月25日，被申请人耒阳市小水镇人民政府作出《关于曾某某行政程序信访事项答复意见书》（耒小政发﹝2024﹞21号），并送达给申请人。申请人不服，向本机关提出行政复议申请，要求撤销信访事项答复意见书，确认拆除行为违法并赔偿损失250000.00元。

另查明:"4·29"长沙居民自建房倒塌事故发生后，上至国家、省、市人民政府，下至乡镇人民政府、村民委员会对房屋安全问题相当关注及重视。2022年5月10日，中共衡阳市委办公室、衡阳市人民政府办公室印发《关于开展全市居民自建房安全隐患专项排查整治工作方案(试行)》的通知，根据该通知，城乡居民自建房安全隐患专项排查整治工作坚持"谁拥有谁负责、谁使用谁负责、谁主管谁负责"原则，产权人(使用人)是隐患排查整治责任主体，负责房屋安全隐患排查、委托鉴定、加固、拆除、隐患整治等的实施，乡镇(街道)负责辖区每栋房屋排查整治方案的审核，汇总形成总的整治方案，报县市区政府审定。坚持边排查边鉴定边整治，排查采取产权人(使用人)自查、乡镇(街道）复查、县级抽查的方式，进行全面排查摸底。对D级危房，应立即停用、撤离人员，并设置安全围挡和警示标志，无法加固修缮的、一律拆除。要压实排查整治工作中产权人(使用人)的主体责任，乡镇(街道)的属地责任……。2022年5月16日，中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅关于印发《全省居民自建房安全专项整治工作及百日攻坚行动方案》的通知，规定产权人(使用人)主动提供房屋使用及安全状况的真实信息，乡镇(街道)完成信息复核和安全隐患初步判定，县级委托房屋安全鉴定机构对初步判定存在安全隐患的房屋立即开展安全性评估或鉴定，并将评估或鉴定结论作为开展整治的依据。2022年5月30日，中共耒阳市委办公室、耒阳市人民政府办公室印发《关于开展全市居民自建房安全隐患专项排查整治"百日攻坚"行动工作方案》的通知（耒办发〔2022〕21号），规定产权人（使用人）为隐患排查整治的责任主体，负责房屋隐患排查、委托鉴定、加固、拆除、隐患整治等工作的实施……另规定产权人（使用人）是存在安全隐患房屋的整治主体，应按照政府主管部门提供的整治技术方案，及时开展整治工作，消除安全隐患，切实履行安全保障责任和义务。

以上事实，有申请人、被申请人向复议机关提供的证据在卷佐证，足以认定。　　

本机关认为：一、关于信访事项答复意见书是否属于行政复议受理范围。信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访工作条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访工作条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访工作条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，针对申请人信访反映的问题，被申请人已作出了书面答复意见，并在答复意见中告知："如不服该行政程序事项答复意见，可自收到本答复意见书之日起60日内向耒阳市人民政府申请行政复议，或在六个月内向耒阳市人民法院提起行政诉讼"。根据《信访工作条例》第三十五条规定：信访人对信访处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理机关、单位的上一级机关、单位复查。收到复查请求的机关、单位应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。第三十六条规定;信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关、单位的上一级机关、单位请求复核。收到复核请求的机关、单位应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。故申请人应依据上述规定对被申请人作出的答复意见书向原办理机关、单位的上一级机关、单位请求复查。申请人请求本机关撤销被申请人作出的答复意见书应通过信访工作条例规定的复查、复核救济途径解决。需指出的是：被申请人耒阳市小水镇人民政府对信访事项答复意见书不能告知信访人可以申请行政复议或行政诉讼，应该根据信访工作条例的规定告知信访人请求复查、复核。但可在信访事项答复中告知信访人就行政行为（如拆除房屋）不服可以申请行政复议或行政诉讼。故申请人对信访事项答复意见书申请行政复议不属于行政复议受理范围，应予以驳回。

二、关于被申请人是否是适格本案主体。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定"对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理：……（五）属于本法规定的行政复议范围；（六）属于本机关的管辖范围。"本案中，申请人的涉案房屋在2023年11月24日被XX市XX镇XX村村民委员会拆除。但该拆除行为是否是被申请人组织，各方当事人意见不一。申请人主张是被申请人实施的拆除行为;被申请人主张是XX村村民委员会组织拆除，不是行政行为。本机关认为，XX村村民委员会属于基层群众性自治组织，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第一、二款的规定，居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为以及受行政机关委托作出的行为，才能被认定为行政行为。本案中，XX村村民委员会实施的拆除行为显然不是法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为。综合本案查明的事实，根据城乡居民自建房安全隐患专项排查整治工作的原则，申请人作为涉案房屋的产权人（使用人）是房屋安全第一责任主体，负责房屋安全隐患排查、委托鉴定、加固、拆除、隐患整治等。但由于申请人常年不在家，申请人并未尽到房屋安全第一责任人的义务。按照属地管理责任，XX村村民委员会根据附近居民的反映，通过摸底排查认为申请人的涉案房屋存在安全隐患，后涉案房屋被鉴定为D级危房，应予以拆除。因涉案房屋一事XX村村民委员会干部多次与申请人电话沟通，申请人对其房屋是危房存在重大安全隐患是明知的。综上，申请人只提交了被申请人作出的《关于曾某某行政程序信访事项答复意见书》证明被申请人实施了拆除房屋的行为，并未提供其他证据予以佐证。相反，被申请人提供了XX镇群力村村民委员会与刘某签订的危房拆除工程施工合同、支付拆除人工费用收据以及小水镇群力村村民委员会出具的《关于曾某某房屋拆除的情况说明》和村委会会议记录、证人证言，足以证明XX镇群力村村民委员会组织实施拆除行为，并不能证明被申请人实施拆除的事实。综合分析双方证据，申请人提交的证据不能证明被申请人小水镇政府组织实施拆除行为，又不能证明XX村村民委员会是受被申请人委托实施的拆除行为，XX村村民委员会拆除申请人涉案房屋的行为并非行政行为，故被申请人不是本案的适格主体。被诉拆除行为不属于行政复议的受案范围，依法应予驳回申请。故申请人的主张缺乏相应的事实根据和法律依据，本机关不予支持。

根据《中华人民共和国行政复议法》第三十三条之规定，本机关决定如下：

驳回申请人曾某某的行政复议申请。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼。

耒阳市人民政府    

2024年7月31日    

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

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