耒阳市人民政府行政复议决定书

耒府复决字〔2024〕77号

申请人：耒阳市XX农业开发有限公司，住所：湖南省衡阳市耒阳市XX镇XX村（原上XX村）一组。

法定代表人：刘某某。

委托代理人：罗某，广东XX律师事务所律师，特别授权。

被申请人：耒阳市林业局，住所地：湖南省耒阳市五一东路331号。

法定代表人：谷某某，职务：该局局长。

出席听证负责人：周某某，职务：该局副局长。

委托代理人：伍某某，该局法规股股长。

委托代理人：谭某某，湖南XX律师事务所律师，一般授权。

申请人对被申请人未按照中共耒阳市委、耒阳市人民政府《关于进一步做强油茶产业的意见》（耒发〔2018〕1号）（以下简称《意见》）的规定给付其相应补偿款不服，向本机关申请行政复议，本机关于2024年10月24日向申请人下达补正行政复议申请通知书，申请人于2024年11月1日向本机关提交补正材料。本机关于2024年11月6日依法予以受理，本案现已审理终结。

申请人请求：申请人要求被申请人按照《意见》的规定，给与申请人相应的补偿款（包括苗木款、油茶新造林补贴、油茶低改垦复款、产业扶贫资金）共计1780880元。

申请人称：为了响应中共耒阳市委、耒阳市人民政府《关于进一步做强油茶产业的意见》（耒发〔2018〕1号）的精神。被申请人动员申请人等支持本市油茶产业的人员自行组织资金对各村的油茶进行荒山造林，并承诺按照《关于进一步做强油茶产业的意见》的规定给予申请人等进行补贴。在被申请人的动员和指导下，申请人派人先后与多个组签订了《老油茶林改造承包合同》。当时，被申请人的工作人员承诺按照1500元/亩进行补偿（包括苗木款、油茶新造林补贴、油茶低改垦复款、产业扶贫资金等）。签订《老油茶林改造承包合同》后，申请人花巨资对3132.2亩荒山进行了改造。改造后，被申请人安排专人进行了造林验收。

根据《意见》的规定:从2019年起，整合林业、财政、扶贫、发改、农业综合开发、移民、水利项目，按照"统筹规划、相对集中、用途不变、渠道不乱、各负其责、各记其功"的原则，市财政每年优先预算安排或统筹4500万作为油茶产业发展专项资金。其中3000万元用于新造林油茶基地建设，其中苗木款标准为200元/亩，油茶新造林补贴标准提高到800元/亩（分四年补贴，经年度验收合格后，第一年补贴300元，第二年、第三年抚育每年200元，第四年抚育100元）；700万元用于油茶低改垦复（补贴标准为100元/亩）；800万元用于油茶示范园、油茶庄园、加工和品牌建设、油茶采穗圃、良种育苗基地、油茶林保险、贷款贴息、油茶产业扶贫等进行专项补贴、奖励。2020年以后，在没有出台新政策之前，油茶新造林及油茶低改垦复按此标准奖补。2018年-2020年，市农业局、市扶贫办要对建档立卡贫困户新造油茶林安排产业扶贫专项资金。具备发展油茶林条件贫困户，对新造油茶林5亩以内按照1500元/亩标准进行奖补（根据油茶种植情况分4年拨付，其中第1年拨付800元/亩，第2年拨付300元/亩，第3-4年每年拨付200元/亩）。以建档立卡贫困户为基数，根据贫困户意愿申请，提供相关权属证明后，按照"谁签字、谁负责"的原则开展相关工作。帮助油茶适生区的贫困户建设一批油茶丰产林基地，以村为单位进行申报，贫困户给予种植奖补的最低标准为一亩，没有达到一亩的不予奖补，贫困户在自留地新造的油茶林按照技术标准栽培80株为一亩进行计算。超过5亩的新造油茶林，超过部分列入一般油茶产业项目补助。对不具备发展油茶造林条件的贫困户，按照"合作社（公司、专业大户）+贫困户"的模式，由乡镇办事处组织，以村为单位组织实施，按照合作社（公司、专业大户）章程和财务制度，在本村范围内组织土地流转，建设油茶产业扶贫基地。鼓励油茶企业、专业合作社、大户等各类经营主体带动贫困户建设油茶基地，形成利益链接机制，以产业扶贫资金1500元/亩为基数入股，从第6年起"保底收益（7%以上）+按投资额分红"模式，在贫困户与油茶经营主体达成合作分配协议并签订合同的前提下，将产业扶贫资金按合同拨付给油茶经营主体，增强贫困户主动脱贫的动力。各乡镇办事处要切实落实扶贫政策，安排专职人员加强各村油茶合作社（公司、专业大户）监管。

申请人多次找被申请人要求按照《意见》进行补偿。但是被申请人职员确认实际的数目，只支付了各类补偿款共计2917420元（具体如下：2021年12月7日支付368000元、2021年12月7日支付406800元、2022年1月29日支付50000元、2022年5月31日支付260000元、2022年10月14日支付25320元、2022年10月14日支付60000元、2023年1月18日支付320000元、2023年5月24日支付25000元、2023年5月24日支付475700元、2023年5月24日支付435400元、2023年6月2日支付271200元、2024年2月8日支付99600元、2024年2月9日支付120400元）。被申请人支付完上述款项后不愿再行支付费用。2023年10月11日，申请人向被申请人发出一份《关于支付荒山造林补助款的申请书》，提出到2023年10月应补贴的金额为4266920元。被申请人总共给申请人支付了补贴款2697420元，尚欠1569500元的补贴款没有支付。被申请人收到申请书后不理不顾。2024年7月10日，申请人再次向被申请人的工作人员邮寄了一份《关于支付荒山造林补助款的申请书》。为了维护自身利益，申请人特向衡阳铁路运输法院提起诉讼，请求衡阳铁路运输法院矫正被申请人的违法行为，并按照《意见》的规定对申请人进行补偿。衡阳铁路运输法院要求申请人于2024年7月10日再次向被申请人邮寄一份《关于支付荒山造林补助款的申请书》，并于2024年9月30日，衡阳铁路运输法院提出要求申请人先行行政复议，对行政复议不服的再向衡阳铁路运输法院起诉。事后，申请人再行将数据进行了核对，确认最后验收改造的油茶为3132.2亩，应补偿各款项为4698300元，实际已补贴款项为2917420元，尚欠1780880元。为了维护自身合法权益，申请人特向耒阳市人民政府提起行政复议，请求复议机关校正被申请人的违法行为。

申请人向复议机关提供了如下证据：1.身份证复印件；2.营业执照；3.中共耒阳市委、耒阳市人民政府《关于进一步做强油茶产业的意见》（耒发〔2018〕1号）；4.老油茶林改造承包合同；5.耒阳市2021年春季造林验收小班一览表、耒阳市2022年春季人工造林小班验收表等；6.银行流水；7.关于支付荒山造林补助款的申请书及邮寄回执单等。

被申请人答复称：一、关于文件性质。（一）文件性质：中共耒阳市委、耒阳市人民政府《关于进一步做强油茶产业的意见》（耒发〔2018〕1号）是一份政策性文件，旨在指导和支持油茶产业的发展。（二）政策文件的实施：政策文件的实施需要通过具体的行政行为来实现。在本案中，申请人与被申请人之间并未签订任何形式的行政协议，也未有具体的行政决定明确申请人的补贴金额。申请人所称的"口头承诺"并不能构成法律意义上的行政协议。行政协议需要双方明确的意思表示和具体的条款约定，而本案中并没有这样的书面协议或明确的法律文件支持申请人的主张。二、关于行政复议的适用。（一）行政复议的适用范围：根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施细则，行政复议主要适用于行政机关作出的具体行政行为。而本案中的《意见》仅是一种政策指导，不构成具体行政行为。（二）行政复议请求的性质：申请人提出的行政复议请求，实际上是要求被申请人履行一项政策性文件的承诺，而不是对某一具体行政行为的不服。因此，申请人的行政复议请求不符合行政复议的受理条件。三、关于事实部分。（一）项目背景：被申请人确认，申请人耒阳市XX农业开发有限公司确实按照《意见》精神，积极参与了我市油茶产业的发展，对3132.2亩荒山进行了改造。（二）已支付的补偿款：被申请人已经按照相关政策规定，对申请人进行了补偿，总金额为2917420元，这一数额与申请人提供的明细相符。（三）剩余补偿款的争议：被申请人对于申请人提出的剩余补偿款1780880元的请求持有异议，原因如下：1.实际利用性质不符：部分土地的实际利用性质与申报不符，不符合补贴条件。2.验收标准未达标：某些项目的验收标准未能达到要求，不符合补贴标准。3.财务审核结果：经过被申请人内部审核和财务记录，申请人的实际应得补偿款与所求金额存在差异。4.申请人资质问题：根据《意见》，对于不具备发展油茶林条件的贫困户，政府有特定的支持措施。然而，申请人耒阳市XX农业开发有限公司并不是贫困户，且未提供相关证明材料证明其符合享受补贴的条件。因此，申请人不符合该文件规定的补贴对象。5.补偿支付情况：被申请人已经按照相关政策和实际情况，对申请人进行了补偿。具体支付明细如下：2021年12月7日支付368000元、2021年12月7日支付406800元、2022年1月29日支付50000元、2022年5月31日支付260000元、2022年10月14日支付25320元、2022年10月14日支付60000元、2023年1月18日支付320000元、2023年5月24日支付25000元、2023年5月24日支付475700元、2023年5月24日支付435400元、2023年6月2日支付271200元、2024年2月8日支付99600元、2024年2月9日支付120400元，合计支付金额2917420元。四、关于法律适用。（一）行政复议法：被申请人依据《中华人民共和国复议法》及其实施细则，对申请人的行政复议申请进行了认真审查。（二）政策文件的法律地位：《意见》作为政策性文件，不具有直接的法律效力，其实施需要通过具体的行政行为来实现。（三）补贴政策的合法性：被申请人严格按照相关政策文件的规定执行补贴政策，确保了补贴发放的合法性和合理性。（四）法律依据：根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施细则，行政复议主要针对的是具体行政行为，即行政机关作出的具体决定或行为。本案中，申请人提出的补偿请求不属于具体行政行为，而是政策指导下的自愿行为，因此不符合行政复议的受理条件。五、关于程序合法性。（一）公开透明原则：在处理申请人的补贴申请过程中，被申请人遵循了公开透明的原则，确保了程序的合法性。（二）及时回复和解释：对申请人提出的异议，被申请人均给予了及时回复，并提供了必要的解释和说明。六、结论。综上所述，被申请人认为，申请人耒阳市XX农业开发有限公司的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。该《意见》属于政策性文件，不构成具体行政行为，且双方并未签订行政协议，因此，申请人的行政复议请求缺乏法律依据。被申请人请求耒阳市人民政府依法驳回申请人的行政复议申请，维护被申请人的合法权益。

被申请人向复议机关提供了如下证据：1.中共耒阳市委、耒阳市人民政府《关于进一步做强油茶产业的意见》（耒发〔2018〕1号）；2.湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省财政支持油茶产业高质量发展若干政策措施》的通知（湘政办发〔2021〕33号）；3.湖南省财政厅、湖南省林业局、湖南省粮食和物资储备局关于印发《湖南省油茶产业发展专项资金管理办法》的通知（湘财建〔2021〕49号）；4.耒阳市2021年春季造林验收小班一览表；5.耒阳市2021年春季造林小班验收图；6.耒阳市2022年春季造林验收小班一览表；7.耒阳市2022年春季造林小班验收图；8.安排上级项目验收图表或验收单；9.2021-2022年造林绿化股项目资金已兑现明细等。

本机关经审理查明：刘某某、刘某甲为响应中共耒阳市委、耒阳市人民政府《关于进一步做强油茶产业的意见》文件精神，积极参与油茶产业发展,分别于2020年、2021年与耒阳市XX镇XX村1组、4组、XX村1组、2组、3组、4组、6组、7组、8组、9组、10组、12组等多个村组签订《老油茶林改造承包合同》，对3132.2亩荒山进行了改造。2021年1月19日，刘某某向耒阳市市场监督管理局申请注册登记，名称：耒阳市XX农业开发有限公司，类型：有限责任公司（自然人独资），法定代表人：刘某某。2021年5月，被申请人对申请人2021年春季造林验收，造林种类为油茶带状更新，验收面积为1348亩，验收全部合格。2021年11月8日，被申请人支付申请人油茶补助款368000元，用途：2019年市级油茶产业资金。同日，被申请人支付申请人油茶补助款406800元，用途：2020长江防护林建设资金；2022年1月29日，被申请人支付申请人油茶补助款50000元，用途：2020年市级油茶产业发展资金。2022年5月，被申请人对申请人2022年春季人工造林验收，验收面积为1784.2亩（带状更新林验收面积为1699.8亩、荒山造林和林下造林验收面积为84.4亩），验收全部合格。2022年5月30日，被申请人支付申请人油茶补助款260000元，用途:2020衡阳市级油茶产业发展资金。2022年10月14日，被申请人支付申请人油茶补助款25320元，用途：中央财政造林补贴21年第二批。同日，被申请人支付申请人油茶补助款60000元，用途：油茶低改补助。2023年1月17日，被申请人支付申请人油茶补助款320000元，用途：21南岭山地工程。2023年5月24日，被申请人支付申请人油茶补助款435400元，用途：2021年度南岭生物多样性造林补助。同日，被申请人支付申请人油茶补助款475700元，用途:2021年度衡阳市级油茶产业发展补助。同日，被申请人支付申请人油茶补助款25000元，用途：2021年度中央财政油茶低改补助。2023年6月2日，被申请人支付申请人油茶补助款271200元，用途:2020年度长江防护林补助。2024年2月7日，被申请人支付申请人油茶补助款99600元，用途:油茶产业发展（油茶更新改造）。2024年2月8日，被申请人支付申请人油茶补助款120400元，用途:油茶林补助。申请人分别于2023年10月11日、2024年7月10日向被申请人发出《关于支付荒山造林补助款的申请书》，请求被申请人支付尚欠1569500元的补贴款。申请人不服，向本机关申请行政复议。

另查明，中共耒阳市委、耒阳市人民政府《关于进一步做强油茶产业的意见》（耒发〔2018〕1号）四、发展措施（二）加大资金投入规定，从2019年起，整合林业、财政、扶贫、发改、农业综合开发、移民、水利项目，按照"统筹规划、相对集中、用途不变、渠道不乱、各负其责、各记其功"的原则，市财政每年优先预算安排或统筹4500万作为油茶产业发展专项资金。其中3000万元用于新造林油茶基地建设，其中苗木款标准为200元/亩，油茶新造林补贴标准提高到800元/亩（分四年补贴，经年度验收合格后，第一年补贴300元，第二年、第三年抚育每年200元，第四年抚育100元）；700万元用于油茶低改垦复（补贴标准为100元/亩）；800万元用于油茶示范园、油茶庄园、加工和品牌建设、油茶采穗圃、良种育苗基地、油茶林保险、贷款贴息、油茶产业扶贫等进行专项补贴、奖励。2020年以后，在没有出台新政策之前，油茶新造林及油茶低改垦复按此标准奖补。（三）加快油茶产业扶贫规定，……2018年-2020年，市农业局、市扶贫办要对建档立卡贫困户新造油茶林安排产业扶贫专项资金。具备发展油茶林条件贫困户，对新造油茶林5亩以内按照1500元/亩标准进行奖补（根据油茶种植情况分4年拨付，其中第1年拨付800元/亩，第2年拨付300元/亩，第3-4年每年拨付200元/亩）。以建档立卡贫困户为基数，根据贫困户意愿申请，提供相关权属证明后，按照"谁签字、谁负责"的原则开展相关工作。帮助油茶适生区的贫困户建设一批油茶丰产林基地，以村为单位进行申报，贫困户给予种植奖补的最低标准为一亩，没有达到一亩的不予奖补，贫困户在自留地新造的油茶林按照技术标准栽培80株为一亩进行计算。超过5亩的油茶新造林，超过部分列入一般油茶产业项目补助。对不具备发展油茶造林条件的贫困户，按照"合作社（公司、专业大户）+贫困户"的模式，由乡镇办事处组织，以村为单位组织实施，按照合作社（公司、专业大户）章程和财务制度，在本村范围内组织土地流转，建设油茶产业扶贫基地。鼓励油茶企业、专业合作社、大户等各类经营主体带动贫困户建设油茶基地，形成利益链接机制，以产业扶贫资金1500元/亩为基数入股，从第6年起"保底收益（7%以上）+按投资额分红"模式，在贫困户与油茶经营主体达成合作分配协议并签订合同的前提下，将产业扶贫资金按合同拨付给油茶经营主体，增强贫困户主动脱贫的动力。各乡镇办事处要切实落实扶贫政策，安排专职人员加强各村油茶合作社（公司、专业大户）监管。湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省财政支持油茶产业高质量发展若干政策措施》的通知（湘政办发〔2021〕33号）和湖南省财政厅、湖南省林业局、湖南省粮食和物资储备局关于印发《湖南省油茶产业发展专项资金管理办法》的通知（湘财建〔2021〕49号）第七条（二）1.补贴标准。更新改造与品种改良每亩补助1000元；抚育改造每亩补助500元。

以上事实：有申请人、被申请人向复议机关提供的证据在卷佐证，足以认定。

本机关认为：一、关于本案是否属于行政复议的受理范围。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。本案涉及的《意见》系中共耒阳市委、耒阳市人民政府为充分调动社会各界的积极性，鼓励参与油茶产业发展，以实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的承诺，在相对人实施某一特定行为后，由自己或其所属职能部门给予该相对人物质奖励，符合行政允诺的构成要件和特征。故，应当认定该《意见》是一种行政允诺，属于行政复议的受理范围。

二、关于申请人是否属于《意见》的奖补对象。根据《意见》的规定，对于新造油茶基地建设，其中油茶新造林补贴标准提高到800元/亩；对于具备发展油茶林条件的贫困户，对新造油茶林5亩以内按照1500元/亩标准进行奖补。对不具备发展油茶林条件的贫困户，按照"合作社（公司、专业大户）+贫困户"的模式。由乡镇办事处组织，以村为单位组织实施，按照合作社（公司、专业大户）章程和财务制度，在本村范围内组织土地流转，建设油茶产业扶贫基地。鼓励油茶企业、专业合作社、大户等各类经营主体带动贫困户建设油茶基地，形成利益链接机制，以产业扶贫资金1500元/亩为基数入股，从第6年起"保底收益（7%以上）+按投资额分红"模式，在贫困户与油茶经营主体达成合作分配协议并签订合同的前提下，将产业扶贫资金按合同拨付给油茶经营主体，增强贫困户主动脱贫的动力。各乡镇办事处要切实落实扶贫政策，安排专职人员加强各村油茶合作社（公司、专业大户）监管。本案中，刘某某、刘某甲与耒阳市XX镇XX村、XX村多个组签订《老油茶林改造承包合同》，2021年1月19日，刘某某向耒阳市市场监督管理局申请注册登记，名称：耒阳市XX农业开发有限公司。其主张属于"公司+贫困户"模式，应按《意见》规定1500元/亩进行奖补，但申请人提交的证据并不能证明其与贫困户达成合作分配协议并签订合同，故申请人不属于《意见》（三）加快油茶产业扶贫规定的奖补对象，且根据双方提交的证据证实，申请人造林的种类绝大部分是更新林，验收的3132.2亩中只有84.4亩属于新造林，对更新林这部分被申请人适用湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省财政支持油茶产业高质量发展若干政策措施》的通知（湘政办发〔2021〕33号）和湖南省财政厅、湖南省林业局、湖南省粮食和物资储备局关于印发《湖南省油茶产业发展专项资金管理办法》的通知（湘财建〔2021〕49号）相关规定给予奖补，已履行了职责。故，申请人的主张缺乏事实和法律依据，本机关不予支持。  

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条之规定，本机关决定如下：

驳回申请人耒阳市XX农业开发有限公司的行政复议请求。

申请人如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向衡阳铁路运输法院提起行政诉讼。                    

                           

                         耒阳市人民政府

                              2024年12月31日

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

附件下载：