耒阳市人民政府行政复议决定书

耒府复决字〔2025〕10号

申请人：蒋某某，男，1972年1月12日出生，公民身份号码：4304191972XXXXXXXX，户籍地：耒阳市XX镇XX村4组。

被申请人：耒阳市综合行政执法局，住所地：耒阳市蔡伦中路12号。

法定代表人：贺某某，职务：该局局长。

出席听证负责人：李某某，职务：该局副局长。

委托代理人：郑某某，职务：耒阳市综合行政执法局法规股股长。

申请人对被申请人作出的《行政处罚决定书》（耒综执〔2023〕罚字0470号）不服，于2025年2月11日向本机关申请行政复议，本机关于2025年2月18日依法予以受理，2025年3月20日，本机关组织当事人进行听证。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人作出的行政处罚决定，并确认被申请人对申请人的行政处罚行为无效。

申请人称：其于2024年12月19日签收《行政处罚决定书》（耒综执〔2023〕罚字0470号），了解到被申请人耒阳市综合行政执法局以其于2022年9月在未办理相关用地手续的情况下，占用本组土地建房为由，于2024年5月15日对其作出了《行政处罚决定书》（耒综执〔2023〕罚字0470号）。然而其之前从未在任何文书上签字确认，也未收到过该处罚决定书。另外，其所建房屋实际已于2020年6月完成建设，远超过《中华人民共和国行政处罚法》规定的处罚时限。申请人建房的事实无异议，但认为被申请人对违法事实的认定存在瑕疵。申请人建房系因家庭住房需要，建设在自己的菜园里，符合"一户一宅"的条件，且建房经组上群众集体同意、村委会审批，只是因信息不畅等原因未能及时办理申报手续。现被申请人耒阳市综合执法局在处理该案时错误的将申请人的父亲认定为申请人本人，并声称其已签收相关文书，这一行为不仅违反了文书送达的法定程序，在作出行政处罚决定前，未告知申请人享有听证的权利，未充分听取申请人的陈述和申辩，侵犯了申请人的合法权益。另根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，申请人的建房行为发生在2020年6月，而被申请人直到2023年4月才立案调查，期间已超过两年时间，依法不应处罚。被申请人在未调查清楚的情况下认定申请人于2022年9月"非法占地"，与事实不符。还有就是被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条对申请人作出处罚决定，该条款主要适用于擅自改变土地用途、破坏种植条件等行为，申请人建房虽未办理用地手续，但并未改变土地用途或破坏种植条件，因此被申请人适用法律错误，申请人因家庭住房需要，且符合"一户一宅"政策，未对土地利用总体规划造成严重影响。被申请人对申请人处以耕地开垦七倍罚款，处罚过重，显失公正。综上，被申请人对申请人的行政处罚行为存在明显违法性，依法应予撤销。申请人恳请耒阳市人民政府依法支持申请人的行政复议请求，维护申请人的合法权益。

申请人向复议机关提供了如下证据：1.身份证复印件；2.行政处罚决定书；3.关于请求建房一事报告；4.证明；5.蒋某某土地利用现状图（三调）等。

被申请人答复称：一、其作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确实充分，适用法律准确、程序正当合法、裁量适当合理，依法应予维持。二、申请人申辩的事实与理由不符合法律规定，被申请人分别阐述如下：1.针对处罚时限方面存在违法性问题。根据最高人民法院行政审判庭〔1997〕法行字第26号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》的内容。对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。非法占地行为具有继续性，因此不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：违法行为在二年内未被发现后，不再给予行政处罚。2.被申请人在文书送达存在违法性问题。申请人因在外地务工长期不在家，多次电话联系不接，无法联系申请人后，该村支书黄某某代签收《行政处罚决定书》（耒综执〔2023〕罚字0470号）及后续的强制执行催告书，并电话告知了申请人，待申请人回家后转交。3.程序违法问题。被申请人在核实申请人违法行为的过程中和行政处罚告知书中都明确告知申请人享有的权利，申请人在询问（调查）笔录中也清楚的陈述自己的违法行为，并提出因住房困难请求从轻处理，该案无程序违法。4.处罚过重问题。依照《湖南省自然资源行政处罚裁量基准》：非法占用永久基本农田，破坏种植条件的，可以并处耕地开垦费7倍以上10倍以下的罚款，其中，低等处7倍以上7.75倍以下罚款，中等处7.75倍以上8.5倍以下罚款，高等处8.5倍以上9.25倍以下罚款，优等处9.25倍以上10倍以下罚款。根据《湖南省人民政府法制办公室关于耒阳市进一步推进相对集中行政处罚权试点工作的复函》（湘政法办〔2016〕22号）第二条规定，耒阳市综合行政执法局为耒阳市集中行政处罚权的机关，经被申请人重大行政处罚案件集中研究讨论决定，对申请人的行政处罚如下：一、限当事人十五日内对非法占用的133平方米旱地（基本农田）进行治理。二、对当事人占用的133平方米旱地（基本农田）的行为处开垦费（10.4万/亩）7倍的罚款，104000元/亩÷666.67㎡×7×133㎡=145235元。该案已经为自由裁量基准最低处罚标准。5.适用法律错误问题。2023年2月20日，我局委托湖南省工程地质矿山地质调查监测所进行土地测量，2023年3月6日经市自然资源局认定，当事人所占耕地属基本农田，该处罚决定书依据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条作出处罚决定。该案适用法律无错误。

被申请人向复议机关提供了如下证据：1.案件线索移送表、户籍证明、责令停止自然资源违法行为通知书、送达回证、现场图片、现场勘测笔录、草图、调查笔录、身份证复印件；2.立案审批表、身份证复印件、常住人口登记卡、一户一宅证明；3.执法调查通知书、责令停止违法行为通知书、送达回执、现场图片、询问笔录、当事人送达地址确认书、查询证明、土地勘测定界技术报告书、中止调查决定呈批图、耒综执函〔2023〕516号、送达回执、划定成果套合示意图；4.案件调查终结报告、行政处罚建议审批表、重大行政处罚会议记录、行政处罚告知书、重大行政处罚决定审批表、处罚决定书、耒综执函〔2024〕195号、送达回执等。

经审理查明：2022年12月28日，被申请人接到耒阳市自然资源局移送案件"耒阳市XX镇XX村4组蒋某某非法占地案（耒自然资移字〔2022〕379号）"。2023年1月6日，被申请人工作人员到现场对申请人蒋某某进行询问调查，并制作了询问笔录。当日，被申请人向申请人下达了《耒阳市综合行政执法局责令停止违法行为通知书》《耒阳市综合行政执法局执法调查通知书》，申请人蒋某某亦签署了《耒阳市综合行政执法局当事人送达地址确认书》。2023年2月20日，被申请人委托湖南省工程地质矿山地质调查所进行土地测量，勘测结果：申请人非法占地面积为133平方米。2023年3月1日，耒阳市自然资源局出具的《关于蒋某某地类认定的情况说明》，土地总面积0.0133公顷，其中农用地0.0133公顷（旱地0.0133公顷）。2023年3月3日，耒阳市自然资源局作出申请人蒋某某非法占地不符合XX镇土地利用总体规划。2023年3月6日，耒阳市自然资源局耕地保护监督股出具意见：经核，该宗地所占耕地属基本农田。2023年4月6日，被申请人决定对申请人涉嫌非法占地案立案。2023年7月3日以申请人蒋某某长期在外务工，其家人及村组又不配合调查，被申请人经领导审批对此案决定中止调查。2023年9月14日，被申请人向耒阳市自然资源局出具了《关于商对李四青等6起非法占地案是否占用永久基本农田进行套合认定的函》，并于 2023年9月19日送达了耒阳市自然资源局。2023年9月28日，被申请人召开了《重大行政处罚案件集体研究会议》，会议集体讨论表决结果为"补充完善证据"。2023年12月14日，被申请人再次召开了《重大行政处罚集体研究会议》，集体讨论表决结果为：1.限当事人十五日内对非法占用的133平方米旱地（基本农田）进行治理；2.对当事人占用133平方米旱地（基本农田）的行为处耕地开垦费（10.4万/亩）7倍的罚款，104000元/亩÷666.67㎡×7×133㎡=145235元。2024年3月13日，被申请人作出了《行政处罚告知书》（耒综执〔2023〕罚告0470号），并将该告知书向村支书黄某某送达（代签）。2024年5月13日，被申请人经重大行政处罚决定法制审核。2024年5月15日，被申请人作出了《行政处罚决定书》（耒综执〔2023〕罚字0470号），并将该行政处罚决定书向村支书黄某某送达（代签）。2024年12月19日，申请人收到该行政处罚决定书。申请人不服，向本机关申请行政复议。

另查明，2025年4月7日，本复议机构工作人员经向村支书黄某某调查，申请人蒋某某并未授权委托村支书黄某某签收任何法律文书。

以上事实，有申请人、被申请人向复议机关提供的证据在卷佐证，足以认定。　　

本机关认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。第六十一条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。第六十二条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。

本案中，被申请人以申请人蒋某某长期在外务工，其家人及村组又不配合调查为由，于2024年3月13日将《行政处罚告知书》向村支书黄某某送达（代签）。2024年5月15日又将《行政处罚决定书》以同样方式向村支书黄某某送达（代签）。经查明申请人并未授权委托村支书黄某某代收法律文书，直到2024年12月19日，申请人收到该行政处罚决定书。被申请人未依据上述规定将法律文书送达至申请人本人，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，故被申请人作出的行政处罚决定存在重大程序违法，剥夺了申请人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利，应予以纠正。申请人的主张，本机关予以支持。需指出的是：2023年2月20日，湖南省工程地质矿山地质调查所出具的《土地勘测定界技术报告书》中，该所将申请人的父亲蒋某甲写成蒋某某本人作为指界人进行现场确界。另被申请人立案后未在规定的期限内作出行政处罚决定并送达。

根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第二项之规定，本机关决定如下：

一、撤销被申请人耒阳市综合执法局作出的《行政处罚决定书》（耒综执〔2023〕罚字0470号）；

二、责令被申请人90日内重新作出处罚决定。

                 

                                  耒阳市人民政府

2025年4月11日

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