由于我市经济和城市建设的发展需要，对建设用地需求量增多，但相应的土地市场运作也存在一些不规范的地方，开发商拖欠土地出让金现象比比皆是。本文将分析开发商拖欠土地出让金的原因，并从法律角度探索有效的追缴途径。

   随着我国经济与城市建设的快速发展，建设用地的需求量越来越大。国家土地行政主管部门代表国家行使对国有土地的处分权，通过招拍挂等方式同符合条件的土地使用权申请人签订土地出让合同，土地使用者依合同向国家缴纳土地出让金，从而获取土地使用权，进行开发使用。由土地行政主管部门代表国家作为土地出让方，土地使用者作为受让方，这就构成了土地交易市场的供需双方主体，这样的土地市场即通常所说的土地一级市场。土地出让金是土地使用者为取得出让的土地使用权，向国家支付的一种费用。其实质是土地使用权价格，即在土地使用权出让期限内的地租购买价格。

   一、土地出让金欠缴问题的现状和原因

   1、目前拖欠土地出让金的现象比较严重，拖欠的土地出让金应属于国家财政的一部分，如果无法到位，将导致国有资产的流失，而且，很多拖欠的出让金因种种原因已积重难返形成呆账、死账，很难追回。由此可见，为了避免土地资产流失更多，采取坚决、及时、有效的措施清理、追缴拖欠的土地出让金已是刻不容缓。

  2、土地出让金欠缴主要原因有：

 （1）利润最大化是驱动土地开发商拖欠土地出让金的主观心理因素。为了追求更多的投资回报，一些土地使用者便想方设法拖欠应付的出让金。

 （2）土地交易市场的不规范行为。部分人出于部门利益、集团利益或个人利益，主动有意识地规避、违反土地出让合同的约定和法律规定，拖欠土地出让金。

 （3）法律上存在的漏洞包括立法的滞后，目前我国在土地出让金制度方面的法律、法规不够完善，使违法者有机可乘，对违法欠缴者追缴办法不多，制约、惩罚力度不大，法律途径不明。

 （4）行政干预的因素。部分所谓“重点工程”、“特事特办”等往往以时间紧、资金缺、困难大、需照顾等理由请求减交、缓交或免交土地出让金，形成了土地出让金的欠缴问题。

 （5）土地开发商中途改变容积率，变更用途，规划部门对开发商疏于监管或者和土地管理部门联动不到位，应补交的土地出让金漏缴，造成国有资产的流失。

 （6）由于我市大多是不规范现状供地，土地开发商借口拆迁不到位或者基础设施配套不到位等等理由，故意不交土地出让金。

凡此种种原因，错综复杂，给土地出让金的追缴工作造成障碍。有鉴于此，本文将结合对土地出让法律关系的分析，探讨追缴土地出让金的法律途径。

   二、土地出让法律关系构成的分析

   在土地出让合同法律关系中，土地管理部门和土地使用权人构成法律关系的主体，其客体是国有土地使用权，法律关系的内容包括一系列的土地出让法律行业，其中最核心的是订立土地出让合同，土地使用者缴纳土地出让金是合同的基本条款，土地使用者按照合同的约定支付土地出让金是法定义务，如不能全面履行就构成违约责任，需承担相应的法律责任。

  土地出让法律关系中我认为应包括两种类型，即行政法律关系和民事法律关系。土地出让合同究竟是行政合同还是民事合同，业界对此分歧颇大。一部分人认为在土地出让合同中，土地管理部门因为是政府机构，既是出让方，又是监督方，因此应视为行政合同。一部分人则认为，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则签订，合同双方是平等主体，因此应视为民事合同。所以，正是基于这两种观点的分歧，对于《城市房地产管理法》第15条的规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”可是，此条规定中土地管理部门“有权”，究竟是指有“单方面解除合同权”还是指有“请求人民法院解除权”？对此争议很大。尽管目前一般合同我国在法律实践中采用后一种方法，但我认为，土地出让合同是具有行政和民事合同双重性的一类特殊合同。这些年的法律实践正是强调了其民事合同和债权合同的特征，忽视了其行政性的特征，使土地行政管理部门在对土地使用者的监督管理，在收取土地出让金权利的维护，在土地使用权转移的登记、发证等方面存在力度不够、程序不严格等问题，这也反映了我国目前在不动产立法方面的滞后。事实上重视土地出让合同的行政性与物权性，符合我国新土地管理法确立土地用途管制制度的原则，符合不动产物权交易的严格要求。而新的合同法在其详分的十五类合同中也未包括土地出让合同，可见立法者也是希望等待时机成熟后再加以规定。最高人民法院虽然公布实施了新的司法解释，确认了国有土地使用权出让合同可以受合同法调整，但是很多问题依然未能有妥善解决的办法，尤其是针对土地出让金的欠缴问题未作出明确具体的法律后果规定。物权法已经颁布实施，对于不动产物权进行了较为全面的规定，但是很多具体问题涉及我国土地制度的根本问题和体制尚未定论，因此对于土地出让合同的性质和权利义务内容尚无规范。

    三、追缴土地出让金的法律途径

    通过以上分析，基于土地出让合同双重性的特点，土地出让金的追缴途径我认为应从行政执法管理和民事债权关系两方面来探讨。

    1、行政法律途径：对于土地出让金欠缴的单位，土地管理部门应及时下达带回执的催款通知书，与欠缴单位签订限期还款协议书，要求其出具还款保证书等，这样是为在今后进入诉讼程序时，与欠缴单位签订还款协议书，要求其出具还款保证书等，这样是为在今后进入诉讼程序时，有充分有力的证据。同时对欠缴单位采取冻结今后其他建设和用地手续的办理，以督促欠缴者主动、补缴出让金。

     2、申请仲裁解决争议的途径：对缴纳土地出让金存在争议的，双方依据土地出让合同中约定的仲裁机构对双方争议进行裁决。

    3、社会、舆论监督的途径：对于土地出让金的欠缴单位可以通过报纸、电视等新闻舆论渠道予以公示，实行催告，要求欠缴单位限期缴纳。通过这样向社会公开曝光欠缴单位的名称和金额，对欠缴单位构成一种名誉惩罚，督促其认识到欠缴的违法后果，尽快补缴，我相信这也是一种追缴成本较低、行之有效的办法。

     4、司法解决的途径

   （1）申请支付令：土地管理部门对于只要求拖欠出让金的单位足额支付欠款的，在符合条件、事实清楚、欠款人对欠款无异议的情形下可以向人民法院申请支付令。这一方式，手续简便易行，法院费用较低，且不受欠款标的数额多少的限制，由于支付令和法院判决有同样的效力，在支付令生效后可以申请法院强制执行。其不足之处在于债务人一旦提出异议，法院将会终止支付令程序，进入诉讼程序。

  （2）提起民事诉讼：土地管理部门也可以依据相关法律的规定，按照土地出让合同的约定，在诉讼期限内提起民事诉讼，请求法院判决欠款人履行合同，支付拖欠的出让金和滞纳金；或者请求法院判决解除合同，收回被占用的土地，要求拖欠出让金一方进行违约赔偿。已经在土地上进行开发建设的，由法院对地上物进行查封、扣押或拍卖。

   同时，综合分析出让金欠缴的原因与我国土地出让金政策的不完善也有一定的联系。目前我国土地出让年限都较长，而一次性全部支付数额巨大或较大的出让金，对开发商、建设单位资金压力也很大。为了促进城市建设和土地的开发利用，建议在政府资金不足、开发商资金也有限的现实条件下，为充分调动开发商的积极性，采取较为灵活的出让金政策，探讨实现分期支付，随市场行情进行合理上浮的可行性。